CAPÍTULO XIX VI

Martes, Septiembre 23rd, 2008 | General

Esto nos plantea un doble problema. ¿Cuáles serían la naturaleza y las competencias de las autoridades que tomen las decisiones —supranacionales, nacionales, subnacionales y globales, solas o conjuntamente? ¿Cuál sería su relación con la gente a que estas decisiones se refieren?

El primero es, en cierto sentido, una cuestión técnica, puesto que las autoridades ya existen y, en principio —aunque no en la práctica—, existen también modelos de la relación entre ellas. La Unión Europea ofrece mucho material digno de tenerse en cuenta, aun cuando cada propuesta específica para dividir el trabajo entre las autoridades globales, supranacionales, nacionales y subnacionales pude provocar amargos resentimientos en alguna de ellas. Sin duda las autoridades globales existentes estaban muy especializadas en sus funciones, aunque intentaban extender su ámbito mediante la imposición de directrices políticas y económicas a los países que necesitaban pedir créditos. La Unión Europea era un caso único y, dado que era el resultado de una coyuntura histórica específica y probablemente irrepetible, es probable que siga sola en su género, a menos que se construya algo similar a partir de los fragmentos de la antigua Unión Soviética. No se puede predecir la velocidad a que avanzará la toma de decisiones de ámbito internacional: sin embargo, es seguro que avanzará y se puede ver cómo operará. De hecho ya funciona a través de los gestores bancarios globales de las grandes agencias internacionales de crédito, las cuales representan el conjunto de los recursos de la oligarquía de los países ricos, que también incluyen a los más poderosos. A medida que aumentaba el abismo entre los países ricos y los pobres, parecía aumentar a su vez el campo sobre el que ejercer este poder global. El problema era que, desde principios de los setenta, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, con el respaldo político de los Estados Unidos, siguieron una política que favorecía sistemáticamente la ortodoxia del libre mercado, de la empresa privada y del comercio libre mundial, lo cual convenía a la economía estadounidense de fines del siglo XX como había convenido a la británica de mediados del XIX, pero no necesariamente al mundo en general. Si la toma de decisiones globales debe realizar todo su potencial, estas políticas deberían modificarse, pero no parece que esta sea una perspectiva inmediata.
El segundo problema no era técnico en absoluto. Surgió del dilema de un mundo comprometido, al final del siglo, con un tipo concreto de democracia política, pero que también tenía que hacer frente a problemas de gestión pública, para cuya solución no tenía importancia alguna la elección de presidentes y de asambleas pluripartidistas, aun cuando tampoco complicase las soluciones. Más en general, era el dilema acerca del papel de la gente corriente en un siglo que, acertadamente (al menos para los estándares prefeministas) se llamó “el siglo del hombre corriente”. Era el dilema de una época en la que el gobierno podía (debía, dirían algunos) ser gobierno “del pueblo” y “para el pueblo”, pero que en ningún sentido operativo podía ser un gobierno “por el pueblo”, ni siquiera por asambleas representativas elegidas entre quienes competían por el voto. El dilema no era nuevo. Las dificultades de las políticas democráticas (que hemos abordado en un capítulo anterior a propósito de los años de entreguerras) eran familiares a los científicos sociales y a los escritores satíricos desde que el sufragio universal dejó de ser una peculiaridad de los Estados Unidos.

Ahora los apuros por los que pasaba la democracia eran más acusados porque, por una parte, ya no era posible prescindir de la opinión pública, pulsada mediante encuestas y magnificada por los medios de comunicación; mientras que, por otra, las autoridades tenían que tomar muchas decisiones para las que la opinión pública no servía de guía. Muchas veces podía tratarse de decisiones que la mayoría del electorado habría rechazado, puesto que a cada votante le desagradaban los efectos que podían tener para sus asuntos personales, aun cuando creyese que eran deseables en términos del interés general. Así, a fines de siglo los políticos de algunos países democráticos llegaron a la conclusión de que cualquier propuesta para aumentar los impuestos equivalía a un suicidio electoral. Las elecciones se convirtieron entonces en concursos de perjurio fiscal. Al mismo tiempo los votantes y los parlamentos se encontraban constantemente ante la disyuntiva de tomar decisiones, como el futuro de la energía nuclear, sobre las cuales los no expertos (es decir, la amplia mayoría de los electores y elegidos) no tenían una opinión clara porque carecían de la formación suficiente para ello.

Hubo momentos, incluso en los estados democráticos, como sucedió en el Reino Unido durante la segunda guerra mundial, en que la ciudadanía estaba tan identificada con los objetivos de un gobierno que gozaba de legitimidad y de confianza pública, que el interés común prevaleció. Hubo también otras situaciones que hicieron posible un consenso básico entre los principales rivales políticos, dejando a los gobiernos las manos libres para seguir objetivos políticos sobre los cuales no había ningún desacuerdo importante. Como ya hemos visto, esto fue lo que ocurrió en muchos países durante la edad de oro. En muchas ocasiones los gobiernos fueron capaces de confiar en el buen juicio consensuado de sus asesores técnicos y científicos, indispensable para unos administradores que no eran expertos. Cuando hablaban al unísono, o cuando el consenso sobrepasaba la disidencia, la controversia política disminuía. Cuando esto no sucedía, quienes debían tomar decisiones navegaban en la oscuridad, como jurados ante dos psicólogos rivales, que apoyan respectivamente a la acusación y a la defensa, y ninguno de los cuales les merecen confianza.

Pero, como hemos visto, las décadas de crisis erosionaron el consenso político y las verdades generalmente aceptadas en cuestiones intelectuales, especialmente en aquellos campos que tenían que ver con la política. En los años noventa eran raros los países que no estaban divididos y que se sentían firmemente identificados con sus gobiernos (o al revés). Había aún, ciertamente, países cuyos ciudadanos aceptaban la idea de un estado fuerte, activo y socialmente responsable que merecía cierta libertad de acción, porque ésta se utilizaba para el bienestar común. Pero, lamentablemente, los gobiernos de fin de siglo respondían pocas veces a este ideal. Entre los países en que el gobierno como tal estaba bajo sospecha se encontraban aquellos modelados a imagen y semejanza del anarquismo individualista de los Estados Unidos —mitigado por los pleitos y la política de subsidios locales— y los mucho más numerosos en que el estado era tan débil o tan corrompido que sus ciudadanos no esperaban que produjese ningún bien público. Este era el caso de muchos estados del tercer mundo, pero, como se pudo ver en la Italia de los años ochenta, no era un fenómeno desconocido en el primero.

Así, quienes menos problemas tenían a la hora de tomar decisiones eran los que podían eludir la política democrática: las corporaciones privadas, las autoridades supranacionales y, naturalmente, los regímenes antidemocráticos. En los sistemas democráticos la toma de decisiones difícilmente podía sustraerse a los políticos, aunque en algunos países los bancos centrales estaban fuera del alcance de éstos y la opinión convencional deseaba que este ejemplo se siguiese en todas partes. Sin embargo, cada vez más los gobiernos hacían lo posible por eludir al electorado y a sus asambleas de representantes o, cuando menos, tomaban primero las decisiones y ponían después a aquéllos ante la perspectiva de revocar un fait accompli, confiando en la volatilidad, las divisiones y la incapacidad de reacción de la opinión pública. La política se convirtió cada vez más en un ejercicio de evasión, ya que los políticos se cuidaban mucho de decir aquello que los votantes no querían oír. Después de la guerra fría no resultó tan fácil ocultar las acciones inconfesables tras el telón de acero de la “seguridad nacional”. Pero es casi seguro que esta estrategia de evasión seguirá ganando terreno. Incluso en los países democráticos cada vez más y más organismos de toma de decisiones se van sustrayendo del control electoral, excepto en el sentido indirecto de que los gobiernos que nombran esos organismos fueron elegidos en algún momento. Los gobiernos centralistas, como el del Reino Unido en los años ochenta y principios de los noventa, se sentían particularmente inclinados a multiplicar estas autoridades ad hoc —a las que se conocía con el sobrenombre de quangos— que no tenían que responder ante ningún electorado. Incluso los países que no tenían una división de poderes efectiva consideraban que esta degradación tácita de la democracia era conveniente. En países como los Estados Unidos resultaba indispensable, ya que el conflicto entre el poder ejecutivo y el legislativo hacía a veces poco menos que imposible tomar decisiones en circunstancias normales, por lo menos en público.

Al final del siglo un gran número de ciudadanos abandonó la preocupación por la política, dejando los asuntos de estado en manos de los miembros de la “clase política” (una expresión que al parecer tuvo su origen en Italia), que se leían los discursos y los editoriales los unos a los otros; un grupo de interés particular compuesto por políticos profesionales, periodistas, miembros de grupos de presión y otros, cuyas actividades ocupaban el último lugar de fiabilidad en las encuestas sociológicas. Para mucha gente el proceso político era algo irrelevante, o que, sencillamente, podía afectar favorable o desfavorablemente a sus vidas personales. Por una parte, la riqueza, la privatización de la vida y de los espectáculos y el egoísmo consumista hizo que la política fuese menos importante y atractiva. Por otra, muchos que pensaban que iban a sacar poco de las elecciones les volvieron la espalda. Entre 1960 y 19888 la proporción de trabajadores industriales que votaba en las elecciones presidenciales norteamericanas disminuyó en una tercera parte (Leighly y Naylor, 1992, p. 731). La decadencia de los partidos de masas organizados, de clase o ideológicos —o ambas cosas—, eliminó el principal mecanismo social para convertir a hombres y mujeres en ciudadanos políticamente activos. Para la mayoría de la gente resultaba más fácil experimentar un sentido de identificación colectiva con su país a través de los deportes, sus equipos nacionales y otros símbolos no políticos, que a través de las instituciones del estado.

Se podría suponer que la despolitización dejaría a las autoridades más libres para tomar decisiones. Sin embargo, tuvo el efecto contrario. Las minorías que hacían campaña, en ocasiones por cuestiones específicas de interés público, pero con mas frecuencia por intereses sectoriales, podían interferir en la plácida acción del gobierno con la misma eficacia —o incluso más— que los partidos políticos, ya que, a diferencia de ellos, cada grupo podía concentrar su energía en la consecución de un único objetivo. Además, la tendencia sistemática de los gobiernos a esquivar el proceso electoral exageró la función política de los medios de comunicación de masas, que cada día llegaban a todos los hogares y que demostraron ser, con mucho, el principal vehículo de comunicación de la esfera pública a la privada. Su capacidad de descubrir y publicar lo que las autoridades hubiesen preferido oculta, y de expresar sentimientos públicos que ya no se articulaban —o no se podían articular— a través de los mecanismos formales de la democracia, hizo que los medios de comunicación se convirtieran en actores principales de la escena pública. Los políticos los usaban y los temían a la vez. El progreso técnico hizo que cada vez fuera más difícil controlarlos, incluso en los países más autoritarios, y la decadencia del poder del estado hizo difícil monopolizarlos en los no autoritarios. A medida que acababa el siglo resultó cada vez más evidente que la importancia de los medios de comunicación en el proceso electoral era superior incluso a la de los partidos y a la del sistema electoral, y es probable que lo siga siendo, a menos que la política deje de ser democrática. Sin embargo, aunque los medios de comunicación tengan un enorme poder para contrarrestar el secretismo del gobierno, ello no implica que sean, en modo alguno, un medio de gobierno democrático.

Ni los medios de comunicación, ni las asambleas elegidas por sufragio universal, ni “el pueblo” mismo pueden actuar como un gobierno en ningún sentido realista del término. Por otra parte, el gobierno, o cualquier forma análoga de toma de decisiones públicas, no podría seguir gobernando contra el pueblo o sin el pueblo, de la misma manera que “el pueblo” no podría vivir contra el gobierno o sin él. Para bien o para mal, en el siglo XX la gente corriente entró en la historia por su propio derecho colectivo. Todos los regímenes, excepto las teocracias, derivan ahora su autoridad del pueblo, incluso aquellos que aterrorizan y matan a sus ciudadanos. El mismo concepto de lo que una vez se dio en llamar “totalitarismo” implicaba populismo, pues aunque no importaba lo que “el pueblo” pensase de quienes gobernaban en su nombre, ¿por qué se preocupaban para hacerle pensar lo que sus gobernantes creían conveniente? Los gobiernos que derivaban su autoridad de la incuestionable obediencia a alguna divinidad, a la tradición, o a la deferencia de los que estaban en el segmento bajo de la jerarquía social hacia los que estaban en su segmento alto, estaban en vías de desaparecer. Incluso el “fundamentalismo” islámico, el retoño más floreciente de la teocracia, avanzó no por la voluntad de Alá, sino porque la gente corriente se movilizó contra unos gobiernos impopulares. Tanto si “el pueblo” tenía derecho a elegir su gobierno como si no, sus intervenciones activas o pasivas, en los asuntos públicos fueron decisivas.

Por el hecho mismo de haber presentado multitud de ejemplos de regímenes despiadados y de otros que intentaron imponer por la fuerza el poder de las minorías sobre la mayoría —como el apartheid en Suráfrica—, el siglo XX demostró los límites del poder meramente coercitivo. Incluso los gobernantes mas inmisericordes y brutales eran conscientes de que el poder ilimitado no podía suplantar por sí solo los activos y los requisitos de la autoridad; un sentimiento público de la legitimidad del régimen, un cierto grado de apoyo popular activo, la capacidad de dividir y gobernar y, especialmente en épocas de crisis, la obediencia voluntaria de los ciudadanos. Cuando, como en 1989, esta obediencia les fue retirada a los regímenes del este de Europa, éstos tuvieron que abdicar, aunque contasen con el pleno apoyo de sus funcionarios civiles, de sus fuerzas armadas y de sus servicios de seguridad. En resumen, y contra lo que pudiera parecer, el siglo XX mostró que se puede gobernar contra todo el pueblo por algún tiempo, y contra una parte del pueblo todo el tiempo, pero no contra todo el pueblo todo el tiempo. Es verdad que esto no puede servir de consuelo para las minorías permanentemente oprimidas o para los pueblos que han sufrido, durante una generación o más, una opresión prácticamente universal.

Sin embargo todo esto no responde a la pregunta de cómo debería ser la relación entre quienes toman las decisiones y sus pueblos. Pone simplemente de manifiesto la dificultad de la respuesta. Las políticas de las autoridades deberían tomar en cuenta lo que el pueblo, o al menos la mayoría de los ciudadanos, quiere o rechaza, aun en el caso de que su propósito no sea el de reflejar los deseos del pueblo. Al mismo tiempo, no pueden gobernar basándose simplemente en las consultas populares. Por otra parte, las decisiones impopulares se pueden imponer con mayor facilidad a los grupos de poder que a las masas. Es bastante más fácil imponer normas obligatorias sobre las emisiones de gases a unos cuantos fabricantes de automóviles que persuadir a millones de motoristas para que reduzcan a la mitad su consumo de carburante. Todos los gobiernos europeos descubrieron que el resultado de dejar el futuro de la Unión Europea al arbitrio del voto popular era desfavorable o, en el mejor de los casos, impredecible. Todo observador serio sabe que muchas de las decisiones políticas que deberán tomarse a principios del siglo XXI serán probablemente impopulares. Quizá otra época relajante de prosperidad y mejora, similar a la edad de oro, suavizaría la actitud de los ciudadanos, pero no es previsible que se produzcan un retorno a los años sesenta ni la relajación de las inseguridades y tensiones sociales y culturales propias de las décadas de crisis.

Si, como es probable, el sufragio universal sigue siendo la regla general, parecen existir dos opciones principales. En los casos donde la toma de decisiones sigue siendo competencia política, se soslayará cada vez más el proceso electoral o, mejor dicho, el control constante del gobierno inseparable de él. Las autoridades que habían de ser elegidas tenderán cada vez más, como los pulpos, a ocultarse tras nubes de ofuscación para confundir a sus electores. La otra opción sería recrear el tipo de consenso que permite a las autoridades mantener una sustancial libertad de acción, al menos mientras el grueso de los ciudadanos no tenga demasiados motivos de descontento. Este modelo político, la “democracia plebiscitaria” mediante la cual se elige a un salvador del pueblo o a un régimen que salve la nación, se implantó ya a mediados del siglo XIX con Napoleón III. Un régimen semejante puede llegar al poder constitucional o inconstitucionalmente pero, si es ratificado por una elección razonablemente honesta, con la posibilidad de elegir candidatos rivales y algún margen para la oposición, satisface los criterios de legitimidad democrática del fin de siglo. Pero, sin embargo, no ofrece ninguna perspectiva alentadora para el futuro de la democracia parlamentaria de tipo liberal.

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